歷經(jīng)多年的討論和研究后，保險(xiǎn)業(yè)翹首期盼的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)終于有了實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。日前，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出要“完善保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度”。緊隨其后，中國(guó)保監(jiān)會(huì)主席項(xiàng)俊波在傳達(dá)學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神時(shí)再次強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)抓好保險(xiǎn)業(yè)改革任務(wù)的落實(shí)，制訂巨災(zāi)保險(xiǎn)的具體方案，通過(guò)保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制完善大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，構(gòu)建全方位的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。
政府“獨(dú)攬”不可取
“巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是指將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)在政府與市場(chǎng)之間進(jìn)行合理分配，使各主體分別承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。”談及我國(guó)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的現(xiàn)狀，中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)副總裁王和說(shuō)，無(wú)論是在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中，還是在以財(cái)政支撐的災(zāi)后重建中，我國(guó)政府始終都在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中扮演著“大包大攬”的角色。盡管目前這種政府主導(dǎo)、財(cái)政保障的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制有“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì)，但也存在著救災(zāi)資源過(guò)度轉(zhuǎn)移等弊端。
正如王和所說(shuō)，目前我國(guó)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制中存在著政府負(fù)擔(dān)過(guò)重、財(cái)政穩(wěn)定性易受影響、不利于風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的提高和效率有待提升等不足，亟待進(jìn)一步完善。記者在多次災(zāi)害理賠的采訪中發(fā)現(xiàn)，由于救災(zāi)款往往被地方政府視為重要的財(cái)政資金來(lái)源，災(zāi)情大小也是GDP考核的重要因素，因此在自然災(zāi)害尤其是巨災(zāi)發(fā)生后，很多地方政府往往會(huì)通過(guò)夸大災(zāi)情和虛報(bào)災(zāi)情來(lái)套取救災(zāi)款。不僅如此，由于當(dāng)前我國(guó)的救災(zāi)資金分別由財(cái)政部、民政部、衛(wèi)生部、水利部、農(nóng)業(yè)部、教育部、交通部、發(fā)改委等多個(gè)部門(mén)分別負(fù)責(zé)下?lián)埽蚨藶榈卦斐闪藶?zāi)害管理效率的低下，也正是這種部門(mén)間的“割裂”，為救災(zāi)資源的過(guò)度轉(zhuǎn)移甚至是“浪費(fèi)性”轉(zhuǎn)移埋下了隱患。
一位保險(xiǎn)專(zhuān)家告訴記者，目前我國(guó)巨災(zāi)體制仍然具有鮮明的“計(jì)劃”色彩，主要通過(guò)行政手段來(lái)分配資源。盡管通過(guò)計(jì)劃手段調(diào)配救災(zāi)資源在維持穩(wěn)定大局、確保特殊時(shí)期的效率上有其優(yōu)勢(shì)，但由于決策者難以完全掌握信息，而且不同主體的利益出發(fā)點(diǎn)不同，因此通過(guò)計(jì)劃調(diào)配資源會(huì)表現(xiàn)出一定的局限性。近年來(lái)的地震災(zāi)害，那些災(zāi)情發(fā)布及時(shí)、充分的地區(qū)往往獲得了更多的救災(zāi)款和救災(zāi)物資，而有的地區(qū)雖然受災(zāi)嚴(yán)重，但由于信息不對(duì)稱(chēng)卻難以得到及時(shí)充分的救助。
“兩只手”應(yīng)協(xié)調(diào)配合
“巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制建立新型巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體制是社會(huì)資源優(yōu)化配置的訴求。”王和告訴記者，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)資源優(yōu)化配置需要政府的“有形之手”和市場(chǎng)的“無(wú)形之手”協(xié)調(diào)配合。于我國(guó)而言，新型巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制應(yīng)強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體的多元化，政府、企事業(yè)單位、居民個(gè)人和家庭以及社會(huì)援助單位等都應(yīng)作為風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的主體，同時(shí)應(yīng)強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式的多樣化，即采取包括政府救助、保險(xiǎn)保障、自我積累和社會(huì)救援等多元化手段。
王和認(rèn)為，“政府”與“市場(chǎng)”構(gòu)成了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制中的兩大主體。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制決定了風(fēng)險(xiǎn)如何在政府與市場(chǎng)之間分擔(dān)。通常來(lái)講，投保人因?yàn)槠涑袚?dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力有限，因此只負(fù)責(zé)巨災(zāi)損失中的一小部分，而這一小部分也能夠有效調(diào)動(dòng)投保人減災(zāi)救災(zāi)的積極性。相對(duì)于投保人而言，保險(xiǎn)公司抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)，同時(shí)具有風(fēng)險(xiǎn)分散的優(yōu)勢(shì)，可以承擔(dān)較大一部分巨災(zāi)損失。當(dāng)保險(xiǎn)公司承保的風(fēng)險(xiǎn)積累太高，或者有重大災(zāi)害發(fā)生，保險(xiǎn)公司償付能力可能不足時(shí)，保險(xiǎn)公司還需要借助再保險(xiǎn)公司幫助分擔(dān)部分損失。
“值得關(guān)注的是，近年來(lái)資本市場(chǎng)也逐步參與到巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制中來(lái)，最常見(jiàn)的方式是購(gòu)買(mǎi)巨災(zāi)債券。雖然目前占比不大，但發(fā)展勢(shì)頭較好。資本市場(chǎng)的參與對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制而言是有益的補(bǔ)充，而且很有可能在未來(lái)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中發(fā)揮舉足輕重的作用。因?yàn)閷?duì)于資本市場(chǎng)而言，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制也頗具吸引力，由于其受社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素影響較低，因此能夠成為資本市場(chǎng)分散投資風(fēng)險(xiǎn)的較好選擇。”對(duì)于資本市場(chǎng)在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中的作用，王和如是說(shuō)。
風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)須“分層”
在強(qiáng)調(diào)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的主體應(yīng)當(dāng)“多元”的同時(shí)，王和也強(qiáng)調(diào)，考慮到巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體各自的承擔(dān)能力不同，因此需要對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分層。
首先是縱向分層。一般來(lái)說(shuō)，投保人承擔(dān)最低一層的損失，即免賠額部分。保險(xiǎn)公司承擔(dān)一般規(guī)模巨災(zāi)的主要損失，但對(duì)于超大災(zāi)害損失，將分擔(dān)給再保險(xiǎn)公司承擔(dān)。對(duì)于損失程度更高的災(zāi)害損失，則需要資本市場(chǎng)和政府參與分擔(dān)一部分損失。其次是橫向分層。在橫向分層中，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體之間應(yīng)按比例分擔(dān)損失。通常保險(xiǎn)公司通過(guò)設(shè)定一定比例的損失為免賠額，由投保人自己承擔(dān)，在這種情況下，保險(xiǎn)公司和投保人之間其實(shí)是按比例承擔(dān)損失的，只是因?yàn)橥侗Ｈ顺袚?dān)的比例要小很多，因此投保人承擔(dān)較低風(fēng)險(xiǎn)而保險(xiǎn)公司承擔(dān)較高風(fēng)險(xiǎn)。
然而現(xiàn)實(shí)的巨災(zāi)當(dāng)中，在投保人、保險(xiǎn)市場(chǎng)和資本市場(chǎng)聯(lián)合起來(lái)仍可能無(wú)法承擔(dān)相應(yīng)的損失時(shí)，政府該怎樣“及時(shí)、準(zhǔn)確出手”，從而兼顧巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的公平性和有效性呢？對(duì)于記者的提問(wèn)，王和說(shuō)，在這種情況下，如果政府能夠承擔(dān)部分損失，將有助于維護(hù)整個(gè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的穩(wěn)定。政府承諾承擔(dān)約定償付中聲譽(yù)部分的行為被稱(chēng)為“兜底”。關(guān)于“兜底”，需要明確以下兩點(diǎn)：其一，政府在巨災(zāi)發(fā)生之前可以憑借其信用作出“兜底”的承諾，不需要向商業(yè)保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)公司一樣儲(chǔ)備大量準(zhǔn)備金，政府可以在需要賠付時(shí)再籌集資金，如通過(guò)臨時(shí)發(fā)行特別國(guó)債籌集資金。其二，“兜底”通常并不意味著無(wú)限兜底，政府也只需要承諾到某一上限，譬如能幫助快速恢復(fù)生產(chǎn)的程度，而不是賠付所有損失。
