國有資產管理體系的建立，是中國經濟體制改革貫徹漸變穩定逐步轉軌的方法論、完善市場經濟體制的創舉。其目的是尋找新型的公有制形態與市場經濟相對接的橋梁。如何從戰略高度上對國有資產管理體系的建立有一個全新的認識，作者提出必須走出四個誤區。如何建立在公有制為主體的市場經濟條件下政府管理經濟的新模式，作者提出必須從簡單的政企分離轉變到政資分離和資企合一。最后，作者提出了在實踐中貫徹好這一戰略構思要處理好的八個問題。
關鍵字： 國有資產管理體系 經濟體制改革
一、建立與完善國有資產管理體系的意義
1.堅持市場經濟方向，搭建公有制和市場經濟的橋梁
中國經濟體制改革的前20年重點解決了市場經濟的發展方向以及市場經濟的運行機制等問題。宏觀市場環境具備后，微觀經濟的運行載體如何構造就成為關鍵。
（1）市場經濟難以在一個所有者內部實現。市場經濟不可能在一個所有者內部完成交換，在一個以國有經濟為主導、以中央惟一主體集中國有經濟產權的市場經濟環境中，只能是一個所有者內部左兜與右兜的關系。在國有企業之間及和政府的關系上，有說不清的矛盾，棄不掉的情結，國有企業始終不能完成制度性脫困。因此，如何堅定市場經濟方向，從產權上構造能夠適應市場經濟環境的運行載體就成為改革的關鍵。解決這一問題，一方面，傳統公有制模式必須打破；另一方面，如何在公有制模式創新的前提下推進市場經濟又無法從國外照搬照抄。中國市場經濟微觀載體的構造要以公有制為主，這是特殊國情。現行公有制模式歸根到底還是政府所有制，從法律上看，現有的政府所有制是以中央政府作為惟一法律主體，代表全國管理國有資產，但一個主體是不能構造出真正的市場經濟的。
（2）外部多元化的困惑。現實當中客觀存在著地方國有資產。省、市、區、縣政府層層都有國有資產，但在法律上又不能得證，僅僅是一種中央所有、地方分級管理的模式。在這樣的矛盾下，要發展市場經濟，就面臨一個選擇，是一步到位搞非國有化的外部多元化，還是分步到位先搞公有制內部的多元化探索，然后逐步實現最終要達到的目標。我們無法簡單重復西方數百年前走過的所謂市場化、私有化、民主化的道路，更不可能去借鑒進行"休克療法"的前蘇聯和東歐國家的改革，只能在綜合考慮中國的經濟發展速度、社會承受力度、社會的安定程度的統一的基礎上，走一條有中國特色的市場化發展道路，通過創新趕超發達國家的市場經濟。
（3）內部多元化的創舉。把國有資產管理體系的建立當作社會主義市場經濟的基本經濟制度，這樣的構造形成了中國特色改革的創舉。中國能不能在一個主體內部完成從一元到多元的構造呢？這是近10年來國內理論界和政界一直在探索的大問題。不這樣做，社會主義的市場經濟就無法建立。黨的"十六大"報告明確提出，要在中央政府和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產管理機構，就國有資產的出資人主體來說，這必將完成從1到300的飛躍，為社會主義市場經濟中規范的微觀經濟載體的多元化構造打下初步的基礎。所謂從1到300的跨越，即從目前國有經濟的中央惟一主體論跨越到中央國有和地方兩級政府國有并存的國有經濟出資人的格局。屆時，一個中央，31個省、自治區、直轄市，再加上250多個地區一級的地方政府，就形成了300個左右國有經濟的出資人主體。這300個主體均要成立各自相對獨立的國有資產管理機構，在不同層面代表著三級政府，行使出資人職能。而它們下邊又分別要成立若干家國有資產經營公司，這些資產經營公司從事國有資本的管理和運作，從出資人的角度去和下屬的國有獨資、國有控股和國有參股的實體企業相對接，完成國有經濟內部多元化的構造。這是一支龐大且多元化的國有經濟力量，它們將在貫徹公有制為主的市場經濟運行模式中發揮重要的作用。這一改革的目的是要在市場經濟和創新的公有制模式之間搭建中國特色的資本經濟橋梁。
盡管像意大利、法國、日本和美國等發達國家也有自己的國有企業，但中國這樣的國有經濟轉軌過程這些國家都沒有經歷過。這一改革是無法簡單地用私有化或民營化的提法所涵蓋的。用歷史和發展的觀點看，這一創舉將會形成中國邁向市場經濟，進行轉制轉軌改革的重要理論。
（4）國有資產管理體系是市場經濟發展到資本經濟時代的產物。①1978年黨的十一屆三中全會前，在中國的計劃經濟體制下，全國就是一個大工廠，政資不分，政企合一，企業的人財物、供產銷，政府包辦一切，國家資產和國有資產劃等號，沒有必要成立國資委。②從1978年12月到1988年10年間，中國的企業改革盡管是經濟體制改革的核心，但僅僅是圍繞國有企業從生產型轉向經營型的放權讓利的思路推進。中國的宏觀經濟運行機制在向市場經濟運行機制的邁進中，僅僅實現了從產品經濟向實體經濟為主的商品經濟的過渡，資本的概念還不被人們承認，更談不上國有資本和國有企業與國有經濟的不同。國有企業作為獨立法人的投資主體地位并沒有確立，而其自身的所有者主體也沒有到位，就像一個"沒有頭只有身子的人"，存在著嚴重的制度性缺陷。無論怎么強調國有企業改革的重要性，在具體的實踐中，我們不是處在放權讓利不夠，把企業管死，就是放權讓利過大，導致企業內部人控制的失控狀態的兩難境地。③從1988年到1998年，隨著股份制在中國的提出，產權改革和資本經濟開始在中國出現，中國的國有資產管理局成立。但由于領導層和人們對這一巨大改革轉型必要性的認識不足，加上國有資產管理部門的成立，一定會從舊的行業管理部門手中接管權力。因此，國資局的工作并沒有按預計的方向發展，而是遇到了現實中巨大的阻力。認為中國國有企業的產權已經很清晰，只要抓好管理就能解決國有企業改革的問題，建立現代企業制度就是建立現代企業管理制度的理念占據上風，最終導致國資局未能按既定的方向發展，而是被撤消。④1998年至今，全國只有上海、珠海、深圳等少數城市保留了完整的國有資產管理體系，或者與后來成立的企業工委兩塊牌子，一套人馬，變相存在并堅持運轉。其他省市的國有企業的產權改革和國資管理都處于停滯狀態。現實中普遍嚴重發生了國有企業的"婆婆"被取消后，陷入了"內部人控制"的處境。國務院不得不又建立了稽查特派員制度和監事會制度，然而對這一制度的定性和定論，直到今天也無法得證。
必須看到這次國有資產組織體系建立的背景：①在中國經濟市場化的進程中，多種所有制經濟并存，不同的商品生產者和交換者出現；②中國的市場經濟從商品經濟進入到資本經濟時期，資本被普遍承認，資本收益的準則被共同遵守，國有企業和國有資本完全可以分開，股東已成為現代國有企業中必不可少的重要組成部分；③國有出資人僅以股東身份參與國有企業的經營和管理。顯然，國有資產管理體系是市場經濟發展到資本經濟時代的一個產物。
2.公有制市場經濟條件下政府管理的新模式
（1）改革深處就是產權。經濟體制改革的攻堅戰就是產權改革，一旦涉及國有企業產權的改革，就會觸及國有企業的所有者--政府的改革。從產權入手進行政府的行政組織體制改革，這意味著經濟體制改革的深化和政治體制改革的啟動。
（2）經濟體制與政治體制改革的結合部。經濟體制改革的深化直接引出了政治體制改革的破題，即從政府的組織體制改革入手，改革改革者的大幕的拉開。過去20年的國有企業改革基本上是政府改企業，但國有企業改革一旦改到產權，就真的要改革改革者了。因此，它又是政治體制改革的起點，這個起步是務實的。因為政府機構改革是經濟體制和政治體制改革的結合部。由于現有體制下國有企業的出資人是政府，意味著國資體系的建立不僅是簡單的企業產權制度創新，也是政府管理體制的創新。要實現這個創新，就要重新認識市場經濟條件下的政資關系和政企關系。
（3）政資的分離與資企的合一。黨的十四屆三中全會明確提出要把政府的一般經濟管理職能和所有者職能分開，要建立法人財產所有權。中國市場經濟背景下的政府，如何完成這一角色的構造和轉換，關鍵在于對政府雙重職能的再認識。①一般經濟調控者職能。這是市場經濟要求的，必須建立維護市場秩序、公平監管保證社會公共預算收入來源的間接管理部門，它們相當于比賽場里的裁判員，如工商、稅務及司法等所有能保證比賽按"公平、公正、公開"原則進行的部門。凡是搞市場經濟的國家，都離不開這些部門，它是由市場經濟政府管理的共性決定的。其財政收入主要體現為稅收。對每一個納稅人來說，稅收是剛性的。所以，政府的一般經濟調控者職能是裁判員的功能，它在維持著市場經濟的運行，所有市場經濟的微觀載體都要遵守比賽的規則，所有競爭是公平競爭，沒有國家隊和私人隊與外國隊的親疏之分。②政府的所有者職能。中國的市場經濟是建立在公有制為主的基礎之上。目前，中國的公有制形式還沒有找到能取代政府所有制的組織形式。這決定了中國的政府目前還履行著所有者職能，這是中國的國情。國有企業產權變革的核心是實現所有者歸位，讓出資人以股東的身份成為企業的主體。如果出資人是三級政府及其派出機構的話，就必須對現有政府對國有企業的直接管理進行從組織到職能的全新設計，就要對國資管理體系進行全新的構造。這是建立有中國特色的能夠把公有制和市場經濟有效對接的一個創舉。國有資產出資人的收益體現為投資收益。投資收益與稅收的剛性是不一樣的，只能是彈性的。投資收益率也不能像稅率那樣事先約定，國有出資人在法律上與一般企業的股東并無兩樣。建立和完善"三合一"的國有資產管理體系，要求我們必須重新認識政府的政、資分離與資、企合一這兩大問題。如果國資管理功能暫時還保留在政府序列，實際上政府就包含著一般經濟調控者和國有經濟所有者兩種職能。前者是政，后者是資，二者必須分離。而就國有經濟所有者的職能來說，必須實現出資人和企業的結合，這次國資體系的改革就是要讓所有者進入企業，讓老板歸位，讓產權清晰，資企合一。
綜上所述，必須對長期困惑我們的"政企要分開但現實中政企怎么也分不開"的現狀進行反思。事實上，在公有制市場經濟的現有模式下，政企從理論上就無法分開，只能通過政府職能的全新構造，先實現政資分開，再通過所有者進入企業，成為企業的股東，實現資企合一，建立國有企業的現代產權制度。在這個制度內，才談得上企業內部所有權與經營權的分離。由于我們現在還未找到比政府所有制更合理的國家所有制形態，現在就把這個功能放到全國人大的時機還不成熟。因此，在現有國家體制的主體格局不動的條件下，解決這一問題只能先在政府內部把政資兩種職能分開，采用逐步過渡的方式，向市場經濟方向推進。
3.國有企業從貴族到平民制度創新的歷史性跨越
國資體系的建立將改變傳統的國有經濟管理模式，實現從管理國有企業到經營國有資本的轉變，在這一轉變過程中完成國有企業從貴族到平民的歷史性跨越。
1978年以來，長達23年的國有企業改革始終是中國經濟體制改革的中心環節。但在這個問題上，始終沒有突破到產權這一環節。盡管在股市上給了國有企業上市一些指標，但其主體部分始終都沒大動。國有企業改革的思路從放權讓利到兩權分離，再到后來的授權經營，都沒有突破產權的大格局。國資體系的建立旨在通過企業產權結構的調整帶動企業組織結構調整，進而實現產業和產品結構的調整。因此，這一結構調整不是小打小鬧，而是一篇將發生在預算內和預算外的幾百萬家國有和集體企業，十幾萬億國有經營性資產存量調整的大文章。其實際意義還在于把國有企業從貴族變為平民。國有企業是政府機構的附屬物，企業家都是國家干部，國有企業的行為用國家行政法來調節。因此，國有企業在市場經濟中是一個特殊的法人。所以，在國有企業和政府之間，國有企業與國有企業之間，無論是在產權上還是在債權上都有一種說不清的血緣關系。這次國資體系的建立就意味著要把國有企業從過去的靠行政法調節的特殊法人變成公司法和民商法調節的一般企業法人，并和外資法人、私營企業法律地位相同，競爭關系平等。所以說，這是一個國有企業從貴族到平民的歷史性跨越。
值得指出的是，隨著國資體系的建立，授權經營的提法也將作古。授權經營產生在兩權高度分離的基礎上，把能讓的經營權都讓了，而所有權又不能讓，因此，就采取了建立在委托代理模式基礎上的授讓所有權的做法。但誰來代表出資人向下級授予所有權，授給誰，授什么，都是不清晰的。它是在沒有觸動產權實質性變革的前提下的一種過渡性選擇。它發生在1989年，也許當時是合理的，在歷史上發揮過重大作用，但不能局限于此。它是在舊體制的模式下，行政性分權的一種臨時變通。權宜之計的授權經營將隨著國資體系的建立被以所有者的身份建立在資本紐帶基礎上的股權管理所取代。
二、建立完善國有資產管理體系要走出四個誤區
1.國資體系的建立是權宜之計的誤區
國有資產管理體系的建立表明，中國改革的目標并不是簡單地要把國有經濟全部退出。黨的"十六大"報告強調的是要堅持國有經濟為主導的地位，這個地位關系的是現有中國國體、政體的格局，繼續保持穩定的一塊基石。這塊基石不能撤離，只能逐步地對這塊基石進行創新和改造。中國正在努力做這種嘗試。在這樣的背景下，這一舉措是我們在探索中國特色社會主義和市場經濟的發展方向中的一個長期戰略之舉。中國市場經濟的發展是分階段性的，在不同的階段盡管有不同的內容，但基本制度在20年內是不應改變的。從國資體系的建立來看，它追求的是在公有制內部實現多元化，盡管在管理國有資產的形式上發生了變化，但是國有經濟為主可能將是一個長期階段性的目標，而不是權宜之計。
2.國資體系的建立是中央和地方簡單分產、分家的誤區
這次國有資產管理體系確立了中央、省及地區（市）的三級出資人制度，一些同志產生了國有資產要分產分家的感覺。必須承認，傳統的國家所有制形式是中央惟一主體論，地方只是分級管理。但這種所有制模式與我們要推進的市場經濟方向無法一致。市場經濟要求的是在不同的商品生產者和經營者之間進行交換，因此，在一個產權主體內部是無法完成不同商品責任者之間的交換的。要搞市場經濟就必須實現產權主體的多元化。這種多元化不僅是指個體戶、私人企業和外商作為補充，而且是指為主的公有制產權形態必須和為主的市場經濟運行模式相吻合。如果現階段公有制的外部多元化不能成為中國的主體經濟形態，那么就必須先在公有制內部：即分別代表國有的中央國有和地方國有的各級主體上先實現內部多元化，以和市場經濟相適應。但必須看到，這種內部多元化只確立了地方政府對國有資產的相對所有權。黨的"十六大"報告不再提分級管理，但也沒有提分級所有，微妙之處在于提出了三級出資人制度。所謂出資人的權利主要有三項：重大經營決策權、重大人事任免權和財產處置權。其實出資人的權力已很接近所有權。盡管不能排除今后地方政府的出資人權利可能要完成從管理權到所有權的過渡，但是，今天的三級出資人制度是建立在中央對地方政府的國有資產擁有終級所有權的基礎上的。在重大時刻，中央認為必要時，是可以對這種三級政府間的資產關系進行必要調整的。因此，三級出資人制度的形成盡管會分產，但這絕不是簡單的分產分家。這種出資人制度還不是被法律嚴格保護的所有權。
在這樣的產權所有形態下，各級地方政府的國有資產經營機構一定要把握好商機。像上海那樣敢于創新，在全國都不能搞國有資本運營體制的時候，他們先搞了，上海的上市公司數量多，國有股數量大，他們從3年以前就開始賣國家股，每賣一筆就能夠形成一筆實實在在的地方收入，賣股收入比稅收來得既大且快，形成了政府的第二財政收入。資本收入干什么，是吃飯還是投資，是公共開支還是資本開支，都是要深入探討的問題。資本收益作為政府的第二財政收入，也對各級政府提出了理論、政策及實踐上的挑戰。資本收益形成的財政收入如何從國資體系到財政體系，完成整個預算體系和支出體系的重新構造。這些在中央沒有具體規定時，就要把握好商機和政策的界限，既要大膽又要謹慎。
3.國資體系的建立是與國退民進相排斥的誤區
要走出在國資體系建立基礎上的公有制內部多元化與民營化相排斥的誤區。有人認為，中央這次建立國有資本經營體系，搞公有制內部的多元化，是不是與國退民進的民營化思路相排斥。什么叫民營化？要把民營化放到一個最廣泛的含義來理解。我的定義很簡單，任何非國有獨資形態的企業全是民營企業，它不僅應包括私人獨資企業，還應該包括各種類型的股份公司，包括國家控股的股份公司。事實上，國有資本組織體系是市場經濟的產物，它的建立就是國有資產民營化的重要組成，其目的是要把國有企業從貴族變成平民。它要把國有企業從過去靠國家行政法調節的特殊企業法人變成靠民商法和公司法調節的一般企業法人。這是一個歷史性的跨越。
值得強調的是，必須走出民營化就是私營化的認識誤區。長期以來，我們總是把民營化和私有化劃等號，把民營企業和私人經濟劃等號。而集體經濟則被叫做公有，似乎不是民營。還要走出民營和公有完全對立的誤區。其實，民營只和官營相對立，新的民營化企業完全可以成為建立在社會所有基礎上的公有制的表現形式。現在的國有企業關鍵問題在于獨資基礎上的產權不清晰，如果把它股份化了，它就應該劃在民營范疇內。民營化并不排除國有資本為主的表現形式。有些人認為黨的"十六大"報告既不提民營化也不提保護私有產權，偏偏提出了要建立國有資產管理體系，是不是要改變國退民進的思路，國有制內部多元化與民營化是不矛盾的。
4.國資體系的建立會導致"諸侯經濟"的誤區
要走出三級出資人的國有資產管理體系建立會導致"諸侯經濟"的誤區。在計劃經濟體制下，很多人長期以來總是擔心地方政府失控，怕地方變成諸侯。1979年中國的經濟改革之前，中央和地方政府的關系始終是計劃經濟體制的一個焦點問題，像毛澤東的《論十大關系》主要是談中央跟地方關系的問題。其實，諸侯經濟的起源是封建分封制，無論是封建分封制還是中央集權的計劃體制，才會擔心諸侯經濟"尾大不掉"，兒子大了會不會不聽老子的話？根本沒有市場經濟的產權規則。所以，"諸侯經濟"這個詞根本就不適用于市場經濟。現在搞的三級國有資產管理體制，是在市場經濟法制和監管的條件下推動不同商品生產所有者之間的交換和資源的公平有效的配置，彼此之間的產權關系和交換關系都是按照公開透明的法律和政策確立的，通過公平競爭的方式完成的，目的是為了構造中國市場經濟主體的微觀經濟基礎，明確地方政府在建立公有制基礎上的市場經濟中的責權利關系。市場經濟的準則是公平競爭和交換。在中央與地方之間，地方與地方之間，今后的資源配置手段將由市場交易取代行政劃撥，這一過程一定是雙方自愿的，并且受到各級人大體系的監督和制約。因此，盡管在三級政府之間過去形成了分稅制，今天又要搞分產制，但根本沒有必要擔心會導致"諸侯經濟"。
三、"三個三"是國有資產組織與管理體系的精髓
理解國有資產管理體系的精髓，是對"三個三"制度的理解：一是三級出資人制度，二是三結合式管理，三是三層經營架構。
1.從三級出資人制度看，是實現從1到300的構造
要把中國的國家國有從單一的中央國有變成中央國有和地方國有并存的格局，三級政府均以出資人的身分履職。出資人的用意在于中央擁有全部國有資產的終級所有權，地方是相對所有。但這一提法無法用準確的法律定義描述，只是一個內部的定義規范，沒有別的法律主體之間可以類比。此外，為什么是三級而不是兩級和四級？如果是兩級，只劃到省、自治區、直轄市，只有30幾個財產主體對國有經濟為主的市場經濟來說，確實少了些。如果是四級，即劃到縣和縣級市里，那么就將有2500左右個主體。盡管中國幾千年的社會制度都接受了縣為實體的體制，但這次國資體系的建立不僅在橫向上與國際其他國家比是創新，而且在縱向上與中國自己的歷史比同樣是創舉。因此，只能遵循逐步摸索的改革方法論，不能步子太快。所以，縣級不設國資委，縣級的國有資產只能成為地區國有資產的一部分。縣級的國有資產管理機構只能以非法人形態的上級國資委的派出機構，或法人形態的資產經營公司對本縣的國有資本進行管理和運作。
2.從三結合式的管理看，這是對國有企業從行政管理基礎上的"五龍治水"到資本管理基礎上一統管之的跨越
如何理解管人、管事、管資產的三結合，會不會出現"老板加婆婆"的現象？必須用動態的觀點認識這一問題。如果總是站在政府部門和舊體制的角度，就會有這種擔心。但如果真正理解了建立在資本基礎上的董事派出制度和調整到股東管理的角度上來，就不會存在這種外行式的憂慮。今后，代表國有資本的資產經營公司將會成為國有實體企業的股東，成為實體企業的"腦袋"，共同構成現代企業法人，并向實體企業派駐職業化的非執行董事。這種管理和西方的現代公司一樣，是股東和經營者的關系，必須形成一個統一意志，企業經營好壞直接與股東的利益掛鉤。所以，給地方政府國有資產的財產權，不僅是讓地方擁有了出資人的權利，而且也賦予其相應的責任。其實，國有資產的經營工作是非常不好干的，今后國資委人員和機構的考核指標都要相應建立。每一塊國有資本的經營水平都有具體的經濟效益指標和社會效益指標考核，各級人大和政府還要參與對其評價，并據此確立薪酬，給予激勵。國有資本的產權歸屬是清晰的，考核與評價指標是具體的，薪酬激勵制度是以社會水平為參照的。因此，國有資產經營公司的人員必須職業化，進行社會化招聘，這樣的模式怎么會出現"老板加婆婆"呢？這是三結合式管理的實質。
3.從三層經營架構看，新的國有資產管理制度必須形成三層次的經營架構
第一層是國資委，這個機構必須實，不能虛；第二層是從事資本運作、價值形態管理的控股公司；第三層是實體企業。第二層的使命是在國資委和實體企業之間構造一座資本橋梁，必須按照現代資本規律運作，符合價值形態管理，人員機構簡單，用國有資本經營取代國有企業管理，其管理要從實物形態進入到價值形態，從一般產權形態進入到股權形態。只有完成這樣一個跨越，其橋梁作用和職能才能實現。從中國現實情況看，能夠承擔這一資本橋梁作用的公司有五類，可以立即過渡。①管增量投資的國有投資公司。國有資產增量投資今后還要有，今后很多基礎產業，在未來20年的發展中，地方政府還要發揮主導作用。②管存量的國有資產經營公司，主要管已形成的國有資本。③大型企業集團的集團公司。④從事混業經營的金融控股公司。⑤主要從事為國有企業提供金融服務的資產管理公司，如專門處理銀行壞賬的"四大銀行"下屬的資產管理公司。這些都可能成為中間公司。這個橋梁十分重要，它的使命既要兼顧國有企業的盈利性，也要兼顧自然壟斷條件下的社會目標，保持社會穩定。在雙重目標的前提下，這類公司要具有長期投資或價值形態的投資功能，當然也要追求以流動性為主的短期投資。關于資產經營公司長期投資能力的培養，來自于本地區關系國計民生，同時又有穩定利潤回報的自然壟斷行業的項目。所謂自然壟斷行業，是這個行業只能有一個廠商在運作，一個廠商運作的成本要比兩個以上廠商同時運作要低。例如輸電網公司及城市的水電氣熱等基礎設施，這些行業就屬于自然壟斷行業。這類公司在未來發展中要學會用"債"，其資產不能都由凈資產構成，可以發行債券，還可以搞產業基金，特別要重視信托的職能。
在三層經營架構的管理模式中，國資委的主要功能是預算管理，要以預算管理為龍頭；中間層次的資產經營公司則要以投資為中心，以投資決策為龍頭；第三個層次的實體企業則應以財務管理為龍頭。
四、建立國有資產組織體系中應解決的八個具體問題
1.正確理解國有資產概念
國有資產主要有三種形態：一是產權形態的國有資產；二是貨幣形態的國有資產；三是資源形態的國有資產。就產權形態的國有資產來說，又由兩部分構成：一是企業的產權，二是事業單位或者政府部門的產權。截至2001年底，中國的國有資產總量大約為11萬億元，這個統計主要指國有資產的產權形態，其中經營性國有資產即企業的產權應該在7.3萬億元，另外4萬億元是事業單位產權。
就國有經營性資產來說，僅就預算內19.8萬個企業而言，幾乎層層政府都有預算外的國有資產，甚至工商局統計的全民企業居然有100多萬家。這100多萬家和19.8萬家是什么關系？預算外的國有資產和預算內的國有資產又是什么關系？沒有人能說得清。但有一點應引起注意，就是預算外的國有資產可能會比預算內的國有資產大。這也說明了，今天我們建立國有資產體系是多么的重要。
關于事業單位產權，這部分資產很重要。長期以來在計劃體制下，很多行業都叫事業，如電信事業、醫療事業、教育事業、體育文化事業等，但這些領域一旦開放，搞民營化又變成了最賺錢的產業。這些部門過去不盈利在于它是事業單位，在于它關系國計民生，所以要由政府包下來，政府是用計劃手段來管理這些資源。然而，一旦這些領域產業化，就會發現這是一些最能保證穩定收入、外商和私人最渴望民營化和產業化的部門。這次深圳對外招標的五大行業都屬此類。這些領域只要完成部分股權出讓，就可一次性套現一筆錢，政府還可以通過金股制不失控制權，受讓者則可通過合理收費實現穩定收入。顯然，這些事業單位產權成為了最優質的國有資產。所以，類似事業就是公共產品，將其轉化為經營性的企業產權恰恰是今后國有資產經營公司研究其發展戰略最重要的內容。所以，國有資產是活的，不是死的；是動態的，不是靜態的；是擴大的，不是縮小的。要做好事業單位產權轉化成企業產權這篇大文章。
對資源型的國有資產，主要有兩個方面：一類是有形的資源，像未開發的土地、礦藏、山林、河流等資源。據國土資源部的資料，中國的土地資源價值36萬億元，一旦實現農村城鎮化，其價值將大大釋放。這些資產由于還沒有市場化，目前還無法精確統計，三級政府之間也只能粗略劃分。另一類是無形的資源，比如荊州市對其市中心商業街兩側的廣告權公開業務招標，一年收入高達1000多萬元，增加了政府財政收入。這些都是重要的國有資源，一旦產業化，就會實現從資源到資產、從資產到資本的轉化。因此，需要隨著國資體系的建立，不斷發現那些現在未被人們看到和重視的資源。把資源性國有資產變成資產性國有資產，就意味著向產業化邁進了一步。如果再把它變成國有股本，就意味著進入到價值管理形態，同時又和實體國有企業保持了管理上的距離。
事業性資產向經營性資產轉化。國資公司管什么，國有資產在哪兒？除了存量，有些公共的財產，也應該開發。事業性資產轉化一定要跟公開市場業務結合起來。
2.準確統計國有資產數量
準確只能是相對的，因為經濟在發展，國有資產形態在變化。所以，國有資產在不斷開發形成過程。國有資本的持股結構也形成了迷宮，一級控一級。在這樣的背景下，從中央角度準確統計是相對的，但對于每個地方政府的國資委來說，又都力求絕對準確，要盡量把國有資產的資源開掘出來，然后作為經營的考核評價體系。
3.在三級出資人之間合理分配國有資產
三級出資人之間，中央管哪些國有資產，地方兩級政府管哪些國有資產，當然要重新界定和劃分。一是組織部管的44家大型國有企業，企業工委管的200家企業，這肯定是中央資產。但這里邊有些是預算外國有資產形成的，像三九集團；還有些是集體性質的，像海爾集團。是否需要在中央和地方之間重新劃分，是會存在認識上分歧的，值得關注。二是就11萬億元國有資產的分產來說，應先抓主要矛盾，即從經營性企業產權入手，先做劃分，摸索經驗，以后再拓展到非經營性資產。三是在分產過程中，還要兼顧東部省份和西部省份的發展平衡問題，不能窮省和富省差距過大，必要時應做省間的、跨地區資本劃撥。四是這種分產是以資本分配為主，不是以簡單的實物形態、各省市區縣劃地為牢。對有爭議的產權，應以中央的最終劃分為主。對預算外的國有資產應本著尊重歷史的態度，承認現實，只做統計，不做過大的跨地調配。
4.正確處理國有、公有和集體資產的界定和管理
現實中，這三個概念都是"公有"的內涵。對國有的概念不會有太大爭議，但對集體企業就不能一刀切了。20世紀50年代公私合營改造的大集體、20世紀60年代的街道集體、20世紀70年代大企業辦的勞動服務公司集體、20世紀80年代城市的民辦集體和農村的鄉鎮集體，集體概念千差萬別，產生很多有爭議的產權。海爾集體就是二輕集體，形成了這么大的產權，職工流動性又很強，幾百億元的資產是誰的？三級國資體系能都不管嗎？顯然不能。其實，三九集團、春蘭集團都存在這樣的問題。只能通過新的國資體系建立，找到代表政府的國有資產經營公司和經營者及企業創始人和職工之間的有效平衡，才能具體問題具體解決。在這個過程中，不能搞教條，企業要和代表政府的各級資產管理機構搞好關系，才能妥善解決。
在集體企業的產權問題上，對那些中小企業能放就放，只要在分的過程中，能基本公平，保持穩定就行。它今后壯大了，可以給地方政府交稅。但是對春蘭、海爾這樣的大型集體企業集團，國有資產經營公司不可能不參與分產，這么大量的財產全量化給在職的經營者和職工，也是有偏差和難度的，只能在國有資產大的分割模式確定后，由主管的國資委靈活掌握。
5.統籌安排未來政府的雙重財政收入
新的國資體系建立后，將形成政府的第二財政收入，并產生政府的雙重收入來源。如何統籌安排各級政府的稅收收入和資本性收入？必須在預算上把公共預算和資本預算分開列支，公共預算主要考慮"吃飯"問題，資本預算則應以城市基礎設施的發展以及同級政府國有資本的增值這一發展問題為主。
6.處理好自然壟斷和公共產品競爭的關系
國有資產經營管理的目標到底是什么？是利潤最大化還是公共產品的效用最大化？還是兼顧二者？十分重要。從現代企業制度看，只要是公司，就要追求盈利，不能靠在政府股東上吃補貼。但現代公司的經營目標又倡導股東價值最大化，如果股東是政府的話，就必須考慮政府為納稅人服務的長遠利益。現在，有些關系國計民生的行業，政府由于解決不了盈利性和公益性的矛盾，為保證其穩定運營就要補貼。而這些行業往往又是自然壟斷行業。解決的辦法是，不能把這些行業全部私有化和外資化，政府的國有資產經營公司對這些行業最好有控股權，至少有控制權。這種控制權，不是指資產經營公司去直接經營，而是指資本控制權，以在必要時能夠從非經濟因素考慮整個地區的戰略目標和全體納稅人的利益，使該地區消費者的利益得到最大保護，保持社會穩定。國有資產經營公司要在保持本地區基礎產業的市場競爭力方面發揮作用。
7.培育一支職業非執行董事隊伍是搞好國資管理的重要一環
人們擔心新的國資委會成為"老板加婆婆"，這是用舊體制的靜態觀點去看待新成立的國有資產管理體系。傳統的管理國有企業的方式忽視了職業董事隊伍的建設，具體有三個方面的問題：一是把離退休干部的出路安排和現代企業制度相對接，這些人員的知識結構跟不上；二是由上級機構的各級干部派到下屬子公司和關聯公司去兼職，不能集中精力；三是由子公司的董事長、總經理、財務總監等執行人員兼做董事，并占多數，由于"屁股決定腦袋"，這些董事往往是從子公司的角度考慮問題，而不是為股東考慮，結果很難擺正母子公司的關系。在目前國有大型公司和企業集團的母子關系上，都遇到這樣的問題。解決的辦法是，必須培養一支職業化的非執行董事隊伍，這些人員要從社會上的優秀人才中選聘，他們的職責是代表股東在一家或若干家子公司中擔任董事，并嚴格按董事職責辦事，不讓其在任職子公司中擔任任何執行性職務。母、子公司千條線，董事一線牽，職責分明，獎懲掛鉤。由他們代表國有資產經營公司具體監管參股企業，這是國資體系成功的保證。
8.應警惕在國資體系建立前國有股突擊轉讓的現象
目前，對國有資產只有財政部一個部門在代管，財政部的"三定"方案中也沒有國有資產保值增值和經營管理的職能。特別要提到的是，目前財政部審批上市公司國家股的轉讓有加速的趨勢，外商、私人企業以托管、經營者以MBO回購等方式以很低廉的價格買走國有股，而且不是公開業務操作，這種做法隱患很多，應該暫停。應在把國資體系建立起來之后，再通過招標方式轉讓。
關鍵字： 國有資產管理體系 經濟體制改革
一、建立與完善國有資產管理體系的意義
1.堅持市場經濟方向，搭建公有制和市場經濟的橋梁
中國經濟體制改革的前20年重點解決了市場經濟的發展方向以及市場經濟的運行機制等問題。宏觀市場環境具備后，微觀經濟的運行載體如何構造就成為關鍵。
（1）市場經濟難以在一個所有者內部實現。市場經濟不可能在一個所有者內部完成交換，在一個以國有經濟為主導、以中央惟一主體集中國有經濟產權的市場經濟環境中，只能是一個所有者內部左兜與右兜的關系。在國有企業之間及和政府的關系上，有說不清的矛盾，棄不掉的情結，國有企業始終不能完成制度性脫困。因此，如何堅定市場經濟方向，從產權上構造能夠適應市場經濟環境的運行載體就成為改革的關鍵。解決這一問題，一方面，傳統公有制模式必須打破；另一方面，如何在公有制模式創新的前提下推進市場經濟又無法從國外照搬照抄。中國市場經濟微觀載體的構造要以公有制為主，這是特殊國情。現行公有制模式歸根到底還是政府所有制，從法律上看，現有的政府所有制是以中央政府作為惟一法律主體，代表全國管理國有資產，但一個主體是不能構造出真正的市場經濟的。
（2）外部多元化的困惑。現實當中客觀存在著地方國有資產。省、市、區、縣政府層層都有國有資產，但在法律上又不能得證，僅僅是一種中央所有、地方分級管理的模式。在這樣的矛盾下，要發展市場經濟，就面臨一個選擇，是一步到位搞非國有化的外部多元化，還是分步到位先搞公有制內部的多元化探索，然后逐步實現最終要達到的目標。我們無法簡單重復西方數百年前走過的所謂市場化、私有化、民主化的道路，更不可能去借鑒進行"休克療法"的前蘇聯和東歐國家的改革，只能在綜合考慮中國的經濟發展速度、社會承受力度、社會的安定程度的統一的基礎上，走一條有中國特色的市場化發展道路，通過創新趕超發達國家的市場經濟。
（3）內部多元化的創舉。把國有資產管理體系的建立當作社會主義市場經濟的基本經濟制度，這樣的構造形成了中國特色改革的創舉。中國能不能在一個主體內部完成從一元到多元的構造呢？這是近10年來國內理論界和政界一直在探索的大問題。不這樣做，社會主義的市場經濟就無法建立。黨的"十六大"報告明確提出，要在中央政府和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產管理機構，就國有資產的出資人主體來說，這必將完成從1到300的飛躍，為社會主義市場經濟中規范的微觀經濟載體的多元化構造打下初步的基礎。所謂從1到300的跨越，即從目前國有經濟的中央惟一主體論跨越到中央國有和地方兩級政府國有并存的國有經濟出資人的格局。屆時，一個中央，31個省、自治區、直轄市，再加上250多個地區一級的地方政府，就形成了300個左右國有經濟的出資人主體。這300個主體均要成立各自相對獨立的國有資產管理機構，在不同層面代表著三級政府，行使出資人職能。而它們下邊又分別要成立若干家國有資產經營公司，這些資產經營公司從事國有資本的管理和運作，從出資人的角度去和下屬的國有獨資、國有控股和國有參股的實體企業相對接，完成國有經濟內部多元化的構造。這是一支龐大且多元化的國有經濟力量，它們將在貫徹公有制為主的市場經濟運行模式中發揮重要的作用。這一改革的目的是要在市場經濟和創新的公有制模式之間搭建中國特色的資本經濟橋梁。
盡管像意大利、法國、日本和美國等發達國家也有自己的國有企業，但中國這樣的國有經濟轉軌過程這些國家都沒有經歷過。這一改革是無法簡單地用私有化或民營化的提法所涵蓋的。用歷史和發展的觀點看，這一創舉將會形成中國邁向市場經濟，進行轉制轉軌改革的重要理論。
（4）國有資產管理體系是市場經濟發展到資本經濟時代的產物。①1978年黨的十一屆三中全會前，在中國的計劃經濟體制下，全國就是一個大工廠，政資不分，政企合一，企業的人財物、供產銷，政府包辦一切，國家資產和國有資產劃等號，沒有必要成立國資委。②從1978年12月到1988年10年間，中國的企業改革盡管是經濟體制改革的核心，但僅僅是圍繞國有企業從生產型轉向經營型的放權讓利的思路推進。中國的宏觀經濟運行機制在向市場經濟運行機制的邁進中，僅僅實現了從產品經濟向實體經濟為主的商品經濟的過渡，資本的概念還不被人們承認，更談不上國有資本和國有企業與國有經濟的不同。國有企業作為獨立法人的投資主體地位并沒有確立，而其自身的所有者主體也沒有到位，就像一個"沒有頭只有身子的人"，存在著嚴重的制度性缺陷。無論怎么強調國有企業改革的重要性，在具體的實踐中，我們不是處在放權讓利不夠，把企業管死，就是放權讓利過大，導致企業內部人控制的失控狀態的兩難境地。③從1988年到1998年，隨著股份制在中國的提出，產權改革和資本經濟開始在中國出現，中國的國有資產管理局成立。但由于領導層和人們對這一巨大改革轉型必要性的認識不足，加上國有資產管理部門的成立，一定會從舊的行業管理部門手中接管權力。因此，國資局的工作并沒有按預計的方向發展，而是遇到了現實中巨大的阻力。認為中國國有企業的產權已經很清晰，只要抓好管理就能解決國有企業改革的問題，建立現代企業制度就是建立現代企業管理制度的理念占據上風，最終導致國資局未能按既定的方向發展，而是被撤消。④1998年至今，全國只有上海、珠海、深圳等少數城市保留了完整的國有資產管理體系，或者與后來成立的企業工委兩塊牌子，一套人馬，變相存在并堅持運轉。其他省市的國有企業的產權改革和國資管理都處于停滯狀態。現實中普遍嚴重發生了國有企業的"婆婆"被取消后，陷入了"內部人控制"的處境。國務院不得不又建立了稽查特派員制度和監事會制度，然而對這一制度的定性和定論，直到今天也無法得證。
必須看到這次國有資產組織體系建立的背景：①在中國經濟市場化的進程中，多種所有制經濟并存，不同的商品生產者和交換者出現；②中國的市場經濟從商品經濟進入到資本經濟時期，資本被普遍承認，資本收益的準則被共同遵守，國有企業和國有資本完全可以分開，股東已成為現代國有企業中必不可少的重要組成部分；③國有出資人僅以股東身份參與國有企業的經營和管理。顯然，國有資產管理體系是市場經濟發展到資本經濟時代的一個產物。
2.公有制市場經濟條件下政府管理的新模式
（1）改革深處就是產權。經濟體制改革的攻堅戰就是產權改革，一旦涉及國有企業產權的改革，就會觸及國有企業的所有者--政府的改革。從產權入手進行政府的行政組織體制改革，這意味著經濟體制改革的深化和政治體制改革的啟動。
（2）經濟體制與政治體制改革的結合部。經濟體制改革的深化直接引出了政治體制改革的破題，即從政府的組織體制改革入手，改革改革者的大幕的拉開。過去20年的國有企業改革基本上是政府改企業，但國有企業改革一旦改到產權，就真的要改革改革者了。因此，它又是政治體制改革的起點，這個起步是務實的。因為政府機構改革是經濟體制和政治體制改革的結合部。由于現有體制下國有企業的出資人是政府，意味著國資體系的建立不僅是簡單的企業產權制度創新，也是政府管理體制的創新。要實現這個創新，就要重新認識市場經濟條件下的政資關系和政企關系。
（3）政資的分離與資企的合一。黨的十四屆三中全會明確提出要把政府的一般經濟管理職能和所有者職能分開，要建立法人財產所有權。中國市場經濟背景下的政府，如何完成這一角色的構造和轉換，關鍵在于對政府雙重職能的再認識。①一般經濟調控者職能。這是市場經濟要求的，必須建立維護市場秩序、公平監管保證社會公共預算收入來源的間接管理部門，它們相當于比賽場里的裁判員，如工商、稅務及司法等所有能保證比賽按"公平、公正、公開"原則進行的部門。凡是搞市場經濟的國家，都離不開這些部門，它是由市場經濟政府管理的共性決定的。其財政收入主要體現為稅收。對每一個納稅人來說，稅收是剛性的。所以，政府的一般經濟調控者職能是裁判員的功能，它在維持著市場經濟的運行，所有市場經濟的微觀載體都要遵守比賽的規則，所有競爭是公平競爭，沒有國家隊和私人隊與外國隊的親疏之分。②政府的所有者職能。中國的市場經濟是建立在公有制為主的基礎之上。目前，中國的公有制形式還沒有找到能取代政府所有制的組織形式。這決定了中國的政府目前還履行著所有者職能，這是中國的國情。國有企業產權變革的核心是實現所有者歸位，讓出資人以股東的身份成為企業的主體。如果出資人是三級政府及其派出機構的話，就必須對現有政府對國有企業的直接管理進行從組織到職能的全新設計，就要對國資管理體系進行全新的構造。這是建立有中國特色的能夠把公有制和市場經濟有效對接的一個創舉。國有資產出資人的收益體現為投資收益。投資收益與稅收的剛性是不一樣的，只能是彈性的。投資收益率也不能像稅率那樣事先約定，國有出資人在法律上與一般企業的股東并無兩樣。建立和完善"三合一"的國有資產管理體系，要求我們必須重新認識政府的政、資分離與資、企合一這兩大問題。如果國資管理功能暫時還保留在政府序列，實際上政府就包含著一般經濟調控者和國有經濟所有者兩種職能。前者是政，后者是資，二者必須分離。而就國有經濟所有者的職能來說，必須實現出資人和企業的結合，這次國資體系的改革就是要讓所有者進入企業，讓老板歸位，讓產權清晰，資企合一。
綜上所述，必須對長期困惑我們的"政企要分開但現實中政企怎么也分不開"的現狀進行反思。事實上，在公有制市場經濟的現有模式下，政企從理論上就無法分開，只能通過政府職能的全新構造，先實現政資分開，再通過所有者進入企業，成為企業的股東，實現資企合一，建立國有企業的現代產權制度。在這個制度內，才談得上企業內部所有權與經營權的分離。由于我們現在還未找到比政府所有制更合理的國家所有制形態，現在就把這個功能放到全國人大的時機還不成熟。因此，在現有國家體制的主體格局不動的條件下，解決這一問題只能先在政府內部把政資兩種職能分開，采用逐步過渡的方式，向市場經濟方向推進。
3.國有企業從貴族到平民制度創新的歷史性跨越
國資體系的建立將改變傳統的國有經濟管理模式，實現從管理國有企業到經營國有資本的轉變，在這一轉變過程中完成國有企業從貴族到平民的歷史性跨越。
1978年以來，長達23年的國有企業改革始終是中國經濟體制改革的中心環節。但在這個問題上，始終沒有突破到產權這一環節。盡管在股市上給了國有企業上市一些指標，但其主體部分始終都沒大動。國有企業改革的思路從放權讓利到兩權分離，再到后來的授權經營，都沒有突破產權的大格局。國資體系的建立旨在通過企業產權結構的調整帶動企業組織結構調整，進而實現產業和產品結構的調整。因此，這一結構調整不是小打小鬧，而是一篇將發生在預算內和預算外的幾百萬家國有和集體企業，十幾萬億國有經營性資產存量調整的大文章。其實際意義還在于把國有企業從貴族變為平民。國有企業是政府機構的附屬物，企業家都是國家干部，國有企業的行為用國家行政法來調節。因此，國有企業在市場經濟中是一個特殊的法人。所以，在國有企業和政府之間，國有企業與國有企業之間，無論是在產權上還是在債權上都有一種說不清的血緣關系。這次國資體系的建立就意味著要把國有企業從過去的靠行政法調節的特殊法人變成公司法和民商法調節的一般企業法人，并和外資法人、私營企業法律地位相同，競爭關系平等。所以說，這是一個國有企業從貴族到平民的歷史性跨越。
值得指出的是，隨著國資體系的建立，授權經營的提法也將作古。授權經營產生在兩權高度分離的基礎上，把能讓的經營權都讓了，而所有權又不能讓，因此，就采取了建立在委托代理模式基礎上的授讓所有權的做法。但誰來代表出資人向下級授予所有權，授給誰，授什么，都是不清晰的。它是在沒有觸動產權實質性變革的前提下的一種過渡性選擇。它發生在1989年，也許當時是合理的，在歷史上發揮過重大作用，但不能局限于此。它是在舊體制的模式下，行政性分權的一種臨時變通。權宜之計的授權經營將隨著國資體系的建立被以所有者的身份建立在資本紐帶基礎上的股權管理所取代。
二、建立完善國有資產管理體系要走出四個誤區
1.國資體系的建立是權宜之計的誤區
國有資產管理體系的建立表明，中國改革的目標并不是簡單地要把國有經濟全部退出。黨的"十六大"報告強調的是要堅持國有經濟為主導的地位，這個地位關系的是現有中國國體、政體的格局，繼續保持穩定的一塊基石。這塊基石不能撤離，只能逐步地對這塊基石進行創新和改造。中國正在努力做這種嘗試。在這樣的背景下，這一舉措是我們在探索中國特色社會主義和市場經濟的發展方向中的一個長期戰略之舉。中國市場經濟的發展是分階段性的，在不同的階段盡管有不同的內容，但基本制度在20年內是不應改變的。從國資體系的建立來看，它追求的是在公有制內部實現多元化，盡管在管理國有資產的形式上發生了變化，但是國有經濟為主可能將是一個長期階段性的目標，而不是權宜之計。
2.國資體系的建立是中央和地方簡單分產、分家的誤區
這次國有資產管理體系確立了中央、省及地區（市）的三級出資人制度，一些同志產生了國有資產要分產分家的感覺。必須承認，傳統的國家所有制形式是中央惟一主體論，地方只是分級管理。但這種所有制模式與我們要推進的市場經濟方向無法一致。市場經濟要求的是在不同的商品生產者和經營者之間進行交換，因此，在一個產權主體內部是無法完成不同商品責任者之間的交換的。要搞市場經濟就必須實現產權主體的多元化。這種多元化不僅是指個體戶、私人企業和外商作為補充，而且是指為主的公有制產權形態必須和為主的市場經濟運行模式相吻合。如果現階段公有制的外部多元化不能成為中國的主體經濟形態，那么就必須先在公有制內部：即分別代表國有的中央國有和地方國有的各級主體上先實現內部多元化，以和市場經濟相適應。但必須看到，這種內部多元化只確立了地方政府對國有資產的相對所有權。黨的"十六大"報告不再提分級管理，但也沒有提分級所有，微妙之處在于提出了三級出資人制度。所謂出資人的權利主要有三項：重大經營決策權、重大人事任免權和財產處置權。其實出資人的權力已很接近所有權。盡管不能排除今后地方政府的出資人權利可能要完成從管理權到所有權的過渡，但是，今天的三級出資人制度是建立在中央對地方政府的國有資產擁有終級所有權的基礎上的。在重大時刻，中央認為必要時，是可以對這種三級政府間的資產關系進行必要調整的。因此，三級出資人制度的形成盡管會分產，但這絕不是簡單的分產分家。這種出資人制度還不是被法律嚴格保護的所有權。
在這樣的產權所有形態下，各級地方政府的國有資產經營機構一定要把握好商機。像上海那樣敢于創新，在全國都不能搞國有資本運營體制的時候，他們先搞了，上海的上市公司數量多，國有股數量大，他們從3年以前就開始賣國家股，每賣一筆就能夠形成一筆實實在在的地方收入，賣股收入比稅收來得既大且快，形成了政府的第二財政收入。資本收入干什么，是吃飯還是投資，是公共開支還是資本開支，都是要深入探討的問題。資本收益作為政府的第二財政收入，也對各級政府提出了理論、政策及實踐上的挑戰。資本收益形成的財政收入如何從國資體系到財政體系，完成整個預算體系和支出體系的重新構造。這些在中央沒有具體規定時，就要把握好商機和政策的界限，既要大膽又要謹慎。
3.國資體系的建立是與國退民進相排斥的誤區
要走出在國資體系建立基礎上的公有制內部多元化與民營化相排斥的誤區。有人認為，中央這次建立國有資本經營體系，搞公有制內部的多元化，是不是與國退民進的民營化思路相排斥。什么叫民營化？要把民營化放到一個最廣泛的含義來理解。我的定義很簡單，任何非國有獨資形態的企業全是民營企業，它不僅應包括私人獨資企業，還應該包括各種類型的股份公司，包括國家控股的股份公司。事實上，國有資本組織體系是市場經濟的產物，它的建立就是國有資產民營化的重要組成，其目的是要把國有企業從貴族變成平民。它要把國有企業從過去靠國家行政法調節的特殊企業法人變成靠民商法和公司法調節的一般企業法人。這是一個歷史性的跨越。
值得強調的是，必須走出民營化就是私營化的認識誤區。長期以來，我們總是把民營化和私有化劃等號，把民營企業和私人經濟劃等號。而集體經濟則被叫做公有，似乎不是民營。還要走出民營和公有完全對立的誤區。其實，民營只和官營相對立，新的民營化企業完全可以成為建立在社會所有基礎上的公有制的表現形式。現在的國有企業關鍵問題在于獨資基礎上的產權不清晰，如果把它股份化了，它就應該劃在民營范疇內。民營化并不排除國有資本為主的表現形式。有些人認為黨的"十六大"報告既不提民營化也不提保護私有產權，偏偏提出了要建立國有資產管理體系，是不是要改變國退民進的思路，國有制內部多元化與民營化是不矛盾的。
4.國資體系的建立會導致"諸侯經濟"的誤區
要走出三級出資人的國有資產管理體系建立會導致"諸侯經濟"的誤區。在計劃經濟體制下，很多人長期以來總是擔心地方政府失控，怕地方變成諸侯。1979年中國的經濟改革之前，中央和地方政府的關系始終是計劃經濟體制的一個焦點問題，像毛澤東的《論十大關系》主要是談中央跟地方關系的問題。其實，諸侯經濟的起源是封建分封制，無論是封建分封制還是中央集權的計劃體制，才會擔心諸侯經濟"尾大不掉"，兒子大了會不會不聽老子的話？根本沒有市場經濟的產權規則。所以，"諸侯經濟"這個詞根本就不適用于市場經濟。現在搞的三級國有資產管理體制，是在市場經濟法制和監管的條件下推動不同商品生產所有者之間的交換和資源的公平有效的配置，彼此之間的產權關系和交換關系都是按照公開透明的法律和政策確立的，通過公平競爭的方式完成的，目的是為了構造中國市場經濟主體的微觀經濟基礎，明確地方政府在建立公有制基礎上的市場經濟中的責權利關系。市場經濟的準則是公平競爭和交換。在中央與地方之間，地方與地方之間，今后的資源配置手段將由市場交易取代行政劃撥，這一過程一定是雙方自愿的，并且受到各級人大體系的監督和制約。因此，盡管在三級政府之間過去形成了分稅制，今天又要搞分產制，但根本沒有必要擔心會導致"諸侯經濟"。
三、"三個三"是國有資產組織與管理體系的精髓
理解國有資產管理體系的精髓，是對"三個三"制度的理解：一是三級出資人制度，二是三結合式管理，三是三層經營架構。
1.從三級出資人制度看，是實現從1到300的構造
要把中國的國家國有從單一的中央國有變成中央國有和地方國有并存的格局，三級政府均以出資人的身分履職。出資人的用意在于中央擁有全部國有資產的終級所有權，地方是相對所有。但這一提法無法用準確的法律定義描述，只是一個內部的定義規范，沒有別的法律主體之間可以類比。此外，為什么是三級而不是兩級和四級？如果是兩級，只劃到省、自治區、直轄市，只有30幾個財產主體對國有經濟為主的市場經濟來說，確實少了些。如果是四級，即劃到縣和縣級市里，那么就將有2500左右個主體。盡管中國幾千年的社會制度都接受了縣為實體的體制，但這次國資體系的建立不僅在橫向上與國際其他國家比是創新，而且在縱向上與中國自己的歷史比同樣是創舉。因此，只能遵循逐步摸索的改革方法論，不能步子太快。所以，縣級不設國資委，縣級的國有資產只能成為地區國有資產的一部分。縣級的國有資產管理機構只能以非法人形態的上級國資委的派出機構，或法人形態的資產經營公司對本縣的國有資本進行管理和運作。
2.從三結合式的管理看，這是對國有企業從行政管理基礎上的"五龍治水"到資本管理基礎上一統管之的跨越
如何理解管人、管事、管資產的三結合，會不會出現"老板加婆婆"的現象？必須用動態的觀點認識這一問題。如果總是站在政府部門和舊體制的角度，就會有這種擔心。但如果真正理解了建立在資本基礎上的董事派出制度和調整到股東管理的角度上來，就不會存在這種外行式的憂慮。今后，代表國有資本的資產經營公司將會成為國有實體企業的股東，成為實體企業的"腦袋"，共同構成現代企業法人，并向實體企業派駐職業化的非執行董事。這種管理和西方的現代公司一樣，是股東和經營者的關系，必須形成一個統一意志，企業經營好壞直接與股東的利益掛鉤。所以，給地方政府國有資產的財產權，不僅是讓地方擁有了出資人的權利，而且也賦予其相應的責任。其實，國有資產的經營工作是非常不好干的，今后國資委人員和機構的考核指標都要相應建立。每一塊國有資本的經營水平都有具體的經濟效益指標和社會效益指標考核，各級人大和政府還要參與對其評價，并據此確立薪酬，給予激勵。國有資本的產權歸屬是清晰的，考核與評價指標是具體的，薪酬激勵制度是以社會水平為參照的。因此，國有資產經營公司的人員必須職業化，進行社會化招聘，這樣的模式怎么會出現"老板加婆婆"呢？這是三結合式管理的實質。
3.從三層經營架構看，新的國有資產管理制度必須形成三層次的經營架構
第一層是國資委，這個機構必須實，不能虛；第二層是從事資本運作、價值形態管理的控股公司；第三層是實體企業。第二層的使命是在國資委和實體企業之間構造一座資本橋梁，必須按照現代資本規律運作，符合價值形態管理，人員機構簡單，用國有資本經營取代國有企業管理，其管理要從實物形態進入到價值形態，從一般產權形態進入到股權形態。只有完成這樣一個跨越，其橋梁作用和職能才能實現。從中國現實情況看，能夠承擔這一資本橋梁作用的公司有五類，可以立即過渡。①管增量投資的國有投資公司。國有資產增量投資今后還要有，今后很多基礎產業，在未來20年的發展中，地方政府還要發揮主導作用。②管存量的國有資產經營公司，主要管已形成的國有資本。③大型企業集團的集團公司。④從事混業經營的金融控股公司。⑤主要從事為國有企業提供金融服務的資產管理公司，如專門處理銀行壞賬的"四大銀行"下屬的資產管理公司。這些都可能成為中間公司。這個橋梁十分重要，它的使命既要兼顧國有企業的盈利性，也要兼顧自然壟斷條件下的社會目標，保持社會穩定。在雙重目標的前提下，這類公司要具有長期投資或價值形態的投資功能，當然也要追求以流動性為主的短期投資。關于資產經營公司長期投資能力的培養，來自于本地區關系國計民生，同時又有穩定利潤回報的自然壟斷行業的項目。所謂自然壟斷行業，是這個行業只能有一個廠商在運作，一個廠商運作的成本要比兩個以上廠商同時運作要低。例如輸電網公司及城市的水電氣熱等基礎設施，這些行業就屬于自然壟斷行業。這類公司在未來發展中要學會用"債"，其資產不能都由凈資產構成，可以發行債券，還可以搞產業基金，特別要重視信托的職能。
在三層經營架構的管理模式中，國資委的主要功能是預算管理，要以預算管理為龍頭；中間層次的資產經營公司則要以投資為中心，以投資決策為龍頭；第三個層次的實體企業則應以財務管理為龍頭。
四、建立國有資產組織體系中應解決的八個具體問題
1.正確理解國有資產概念
國有資產主要有三種形態：一是產權形態的國有資產；二是貨幣形態的國有資產；三是資源形態的國有資產。就產權形態的國有資產來說，又由兩部分構成：一是企業的產權，二是事業單位或者政府部門的產權。截至2001年底，中國的國有資產總量大約為11萬億元，這個統計主要指國有資產的產權形態，其中經營性國有資產即企業的產權應該在7.3萬億元，另外4萬億元是事業單位產權。
就國有經營性資產來說，僅就預算內19.8萬個企業而言，幾乎層層政府都有預算外的國有資產，甚至工商局統計的全民企業居然有100多萬家。這100多萬家和19.8萬家是什么關系？預算外的國有資產和預算內的國有資產又是什么關系？沒有人能說得清。但有一點應引起注意，就是預算外的國有資產可能會比預算內的國有資產大。這也說明了，今天我們建立國有資產體系是多么的重要。
關于事業單位產權，這部分資產很重要。長期以來在計劃體制下，很多行業都叫事業，如電信事業、醫療事業、教育事業、體育文化事業等，但這些領域一旦開放，搞民營化又變成了最賺錢的產業。這些部門過去不盈利在于它是事業單位，在于它關系國計民生，所以要由政府包下來，政府是用計劃手段來管理這些資源。然而，一旦這些領域產業化，就會發現這是一些最能保證穩定收入、外商和私人最渴望民營化和產業化的部門。這次深圳對外招標的五大行業都屬此類。這些領域只要完成部分股權出讓，就可一次性套現一筆錢，政府還可以通過金股制不失控制權，受讓者則可通過合理收費實現穩定收入。顯然，這些事業單位產權成為了最優質的國有資產。所以，類似事業就是公共產品，將其轉化為經營性的企業產權恰恰是今后國有資產經營公司研究其發展戰略最重要的內容。所以，國有資產是活的，不是死的；是動態的，不是靜態的；是擴大的，不是縮小的。要做好事業單位產權轉化成企業產權這篇大文章。
對資源型的國有資產，主要有兩個方面：一類是有形的資源，像未開發的土地、礦藏、山林、河流等資源。據國土資源部的資料，中國的土地資源價值36萬億元，一旦實現農村城鎮化，其價值將大大釋放。這些資產由于還沒有市場化，目前還無法精確統計，三級政府之間也只能粗略劃分。另一類是無形的資源，比如荊州市對其市中心商業街兩側的廣告權公開業務招標，一年收入高達1000多萬元，增加了政府財政收入。這些都是重要的國有資源，一旦產業化，就會實現從資源到資產、從資產到資本的轉化。因此，需要隨著國資體系的建立，不斷發現那些現在未被人們看到和重視的資源。把資源性國有資產變成資產性國有資產，就意味著向產業化邁進了一步。如果再把它變成國有股本，就意味著進入到價值管理形態，同時又和實體國有企業保持了管理上的距離。
事業性資產向經營性資產轉化。國資公司管什么，國有資產在哪兒？除了存量，有些公共的財產，也應該開發。事業性資產轉化一定要跟公開市場業務結合起來。
2.準確統計國有資產數量
準確只能是相對的，因為經濟在發展，國有資產形態在變化。所以，國有資產在不斷開發形成過程。國有資本的持股結構也形成了迷宮，一級控一級。在這樣的背景下，從中央角度準確統計是相對的，但對于每個地方政府的國資委來說，又都力求絕對準確，要盡量把國有資產的資源開掘出來，然后作為經營的考核評價體系。
3.在三級出資人之間合理分配國有資產
三級出資人之間，中央管哪些國有資產，地方兩級政府管哪些國有資產，當然要重新界定和劃分。一是組織部管的44家大型國有企業，企業工委管的200家企業，這肯定是中央資產。但這里邊有些是預算外國有資產形成的，像三九集團；還有些是集體性質的，像海爾集團。是否需要在中央和地方之間重新劃分，是會存在認識上分歧的，值得關注。二是就11萬億元國有資產的分產來說，應先抓主要矛盾，即從經營性企業產權入手，先做劃分，摸索經驗，以后再拓展到非經營性資產。三是在分產過程中，還要兼顧東部省份和西部省份的發展平衡問題，不能窮省和富省差距過大，必要時應做省間的、跨地區資本劃撥。四是這種分產是以資本分配為主，不是以簡單的實物形態、各省市區縣劃地為牢。對有爭議的產權，應以中央的最終劃分為主。對預算外的國有資產應本著尊重歷史的態度，承認現實，只做統計，不做過大的跨地調配。
4.正確處理國有、公有和集體資產的界定和管理
現實中，這三個概念都是"公有"的內涵。對國有的概念不會有太大爭議，但對集體企業就不能一刀切了。20世紀50年代公私合營改造的大集體、20世紀60年代的街道集體、20世紀70年代大企業辦的勞動服務公司集體、20世紀80年代城市的民辦集體和農村的鄉鎮集體，集體概念千差萬別，產生很多有爭議的產權。海爾集體就是二輕集體，形成了這么大的產權，職工流動性又很強，幾百億元的資產是誰的？三級國資體系能都不管嗎？顯然不能。其實，三九集團、春蘭集團都存在這樣的問題。只能通過新的國資體系建立，找到代表政府的國有資產經營公司和經營者及企業創始人和職工之間的有效平衡，才能具體問題具體解決。在這個過程中，不能搞教條，企業要和代表政府的各級資產管理機構搞好關系，才能妥善解決。
在集體企業的產權問題上，對那些中小企業能放就放，只要在分的過程中，能基本公平，保持穩定就行。它今后壯大了，可以給地方政府交稅。但是對春蘭、海爾這樣的大型集體企業集團，國有資產經營公司不可能不參與分產，這么大量的財產全量化給在職的經營者和職工，也是有偏差和難度的，只能在國有資產大的分割模式確定后，由主管的國資委靈活掌握。
5.統籌安排未來政府的雙重財政收入
新的國資體系建立后，將形成政府的第二財政收入，并產生政府的雙重收入來源。如何統籌安排各級政府的稅收收入和資本性收入？必須在預算上把公共預算和資本預算分開列支，公共預算主要考慮"吃飯"問題，資本預算則應以城市基礎設施的發展以及同級政府國有資本的增值這一發展問題為主。
6.處理好自然壟斷和公共產品競爭的關系
國有資產經營管理的目標到底是什么？是利潤最大化還是公共產品的效用最大化？還是兼顧二者？十分重要。從現代企業制度看，只要是公司，就要追求盈利，不能靠在政府股東上吃補貼。但現代公司的經營目標又倡導股東價值最大化，如果股東是政府的話，就必須考慮政府為納稅人服務的長遠利益。現在，有些關系國計民生的行業，政府由于解決不了盈利性和公益性的矛盾，為保證其穩定運營就要補貼。而這些行業往往又是自然壟斷行業。解決的辦法是，不能把這些行業全部私有化和外資化，政府的國有資產經營公司對這些行業最好有控股權，至少有控制權。這種控制權，不是指資產經營公司去直接經營，而是指資本控制權，以在必要時能夠從非經濟因素考慮整個地區的戰略目標和全體納稅人的利益，使該地區消費者的利益得到最大保護，保持社會穩定。國有資產經營公司要在保持本地區基礎產業的市場競爭力方面發揮作用。
7.培育一支職業非執行董事隊伍是搞好國資管理的重要一環
人們擔心新的國資委會成為"老板加婆婆"，這是用舊體制的靜態觀點去看待新成立的國有資產管理體系。傳統的管理國有企業的方式忽視了職業董事隊伍的建設，具體有三個方面的問題：一是把離退休干部的出路安排和現代企業制度相對接，這些人員的知識結構跟不上；二是由上級機構的各級干部派到下屬子公司和關聯公司去兼職，不能集中精力；三是由子公司的董事長、總經理、財務總監等執行人員兼做董事，并占多數，由于"屁股決定腦袋"，這些董事往往是從子公司的角度考慮問題，而不是為股東考慮，結果很難擺正母子公司的關系。在目前國有大型公司和企業集團的母子關系上，都遇到這樣的問題。解決的辦法是，必須培養一支職業化的非執行董事隊伍，這些人員要從社會上的優秀人才中選聘，他們的職責是代表股東在一家或若干家子公司中擔任董事，并嚴格按董事職責辦事，不讓其在任職子公司中擔任任何執行性職務。母、子公司千條線，董事一線牽，職責分明，獎懲掛鉤。由他們代表國有資產經營公司具體監管參股企業，這是國資體系成功的保證。
8.應警惕在國資體系建立前國有股突擊轉讓的現象
目前，對國有資產只有財政部一個部門在代管，財政部的"三定"方案中也沒有國有資產保值增值和經營管理的職能。特別要提到的是，目前財政部審批上市公司國家股的轉讓有加速的趨勢，外商、私人企業以托管、經營者以MBO回購等方式以很低廉的價格買走國有股，而且不是公開業務操作，這種做法隱患很多，應該暫停。應在把國資體系建立起來之后，再通過招標方式轉讓。
